Законодательство
Страница 1 из 2
В.В. Столяров, А.М. Кияткин, М.И. Белозеров
С июля 2003 года введен в действие Федеральный Закон № 184 ФЗ «О техническом регулировании». Этот закон требует создания в Российской Федерации трехуровневой системы технического регулирования, в которую должны войти: технические регламенты, национальные стандарты и стандарты предприятий. Согласно этому закону, технические регламенты будут иметь статус обязательных документов к применению в системе технического регулирования, а национальные стандарты будут применяться на добровольной основе. Кроме этого, в статье 4 ФЗ предусматривается расширение законодательства о техническом регулировании, включая создание федеральными органами исполнительной власти актов рекомендательного характера, касающихся сферы применения Федерального Закона № 184-ФЗ.
В связи с тем, что Федеральным дорожным агентством (Росавтодор) с июля 2005 года введен в действие отраслевой дорожный методический документ «Рекомендации по разработке и применению документов технического регулирования в сфере дорожного хозяйства» (ОДМ 218.1.001-2005), необходимо обратить внимание специалистов и всей общественности на следующие его особенности.
В разделе «Термины и определения» этого документа опущены основополагающие определения Федерального Закона № 184-ФЗ, касающиеся безопасности дорожной продукции (понятия «безопасность» и «риск»).
В разделе ОДМ «Основные принципы применения и соблюдения норм в сфере дорожного хозяйства» из основополагающего закона № 184?ФЗ приводятся только цели принятия технического регламента, а цели стандартизации (национальных стандартов), как и цели стандартов организаций, касающиеся в основном безопасности продукции, опущены. Получается, что в ОДМ вначале опустили определения понятий «безопасность» и «риск», а затем убрали требования к безопасности продукции, которые изложены в законе № 184-ФЗ как цели создания национальных стандартов и стандартов предприятий. Складывается впечатление, что в ОДМ специально игнорируются новые требования и понятия безопасности продукции, основанные на допустимом риске причинения вреда, с целью исключения их из национальных стандартов и стандартов предприятий.
В ОДМ, в соответствии со статьей 8 ФЗ, подробно показано, по каким вопросам принимаются общие технические регламенты, включая и вопросы безопасной эксплуатации зданий, строений, сооружений и безопасного использования прилегающих к ним территорий. Однако безопасная эксплуатация транспортного сооружения практически невозможна, если при его проектировании не учитывали допустимый риск причинения вреда человеку, животным, окружающей среде и имуществу любой формы собственности. Поэтому в ОДМ должны были бы, на наш взгляд, отразить эту особенность транспортных сооружений и рекомендовать, например, обеспечивать безопасность эксплуатации автомобильных дорог с обязательным соблюдением допустимого уровня риска причинения вреда человеку уже на стадии их проектирования.
Под безопасностью в Федеральном Законе № 184-ФЗ понимается отсутствие недопустимого риска, связанного с причинением вреда жизни или здоровью граждан. Именно при проектировании и строительстве автомобильных дорог закладывается тот или иной уровень риска причинения вреда, который может оказаться больше допустимого уровня риска, установленного для безопасной эксплуатации сооружения.
Сами вопросы безопасности продукции в этом отраслевом документе (ОДМ 218. 1.001-2005) рекомендуется рассматривать в отрыве от отраслевых документов, посвященных нормируемым параметрам дорог (то есть в отрыве от второй классификационной группы, предусмотренной в этом документе). Для этого в классификации отраслевых дорожных методических документов предусматривается шестая (!) классификационная группа под наименованием «Обеспечение в дорожном хозяйстве специальных условий производства». Можно подумать, что авторы этого документа ничего не знают о зависимости безопасности дорог от параметров сооружения.
Таким образом, безопасность продукции из основного показателя продукции дорожной отрасли может стать показателем, не отвечающим требованиям Федерального Закона № 184-ФЗ. В связи со сказанным обратим внимание на опущенные положения этого закона в подзаконном акте «Отраслевой дорожный методический документ» (ОДМ 218. 1.001-2005) и обозначим пути преодоления этих трудностей. При этом анализ требований Федерального Закона начнем с целей технического регламента.
Технические регламенты принимаются в целях (статья 6 ФЗ):
– защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;
– охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;
– предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей.
Напомним, что технические регламенты являются обязательными к применению в системе технического регулирования.
Национальные стандарты основываются на требованиях технических регламентов и разрабатываются в целях (статья 11 ФЗ):
– повышения уровня безопасности жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества, экологической безопасности, безопасности жизни или здоровья животных и растений и содействия соблюдению требований технических регламентов;
– повышения уровня безопасности объектов с учетом риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
– обеспечения научно-технического прогресса;
– повышения конкурентоспособности продукции, работ, услуг;
– рационального использования ресурсов;
– технической и информационной совместимости;
– сопоставимости результатов исследований (испытаний) и измерений, технических и экономико-статистических данных;
– взаимозаменяемости продукции.
Эти цели в подзаконном акте (ОДМ 218. 1.001-2005) оказались опущенными наряду с основными понятиями «безопасность» и «риск». Отмечено только, что национальные стандарты применяются в системе технического регулирования на добровольной основе.
Стандарты организаций могут разрабатываться и утверждаться организациями самостоятельно для реализации тех же целей, которые установлены законом о техническом регулировании для национальных стандартов (см. статью 17 ФЗ), а также для совершенствования производства и обеспечения качества продукции, выполнения работ, оказания услуг, распространения и использования полученных в различных областях знаний результатов исследований (испытаний), измерений и разработок.
Как видно по иерархии целей трехуровневого технического регулирования, во главе угла всех разрабатываемых документов находятся положения о безопасности продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. При этом требуется обеспечивать приемлемый уровень технической безопасности для людей, окружающей среды, животных и растений. В качестве измерителя требуемого уровня безопасности закон о техническом регулировании предусматривает один универсальный показатель – допустимый риск причинения вреда. В статье 2 Федерального Закона «Основные понятия» даны следующие трактовки понятий «безопасность» и «риск»:
– безопасность продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации (далее – безопасность) – состояние, при котором отсутствует недопустимый риск, связанный с причинением вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений;
– риск – вероятность причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений с учетом тяжести этого вреда.
При этом надо отметить, что никакие другие показатели, оценивающие безопасность граждан, имущества, окружающей среды, животных и растений, в трехуровневой системе технического регулирования Федеральным Законом № 184-ФЗ не предусматриваются. А это означает, что в процессе согласования проектов новых дорог, как и проектов ремонта и реконструкции существующих дорог, сотрудники ГИБДД будут требовать оценивать проекты дорог по величине допустимого риска причинения вреда человеку, окружающей среде и имуществу любой формы собственности.
Риск (как вероятность причинения вреда) можно устанавливать статистическими методами – на основе обработки натурных данных [16, 19], а можно определять с использованием той же статистики по формулам теории риска, основанным на анализе законов распределения изучаемых параметров [1-18]. При этом риск устанавливают отдельно: для проектных условий, с обоснованными допусками на отклонение проектных параметров [1, 4, 8, 9, 10, 12, 14, 15, 18], и для объектов, находящихся в фактических условиях эксплуатации сооружения, с фактическими отклонениями анализируемых параметров [2-7, 11-15, 17]. Другими словами, требования к техническим регламентам, а значит и ко всем группам документов, по уровню безопасности (по уровню допустимого риска) будут зависеть только от того, в начале жизненного цикла находится транспортное сооружение (обеспечение безопасности при проектировании, строительстве или реконструкции сооружения) или данный объект уже существует (обеспечение безопасности при эксплуатации сооружения). Такое представление о создании двух типов технических регламентов учитывает то, что после реконструкции начинается новый жизненный цикл автомобильной дороги или сооружений на ней.
Согласно статье 3 ФЗ, техническое регулирование должно осуществляться с применением десяти принципов, выполнение которых является наиболее сложной задачей, так как велик соблазн ничего не менять в существующих нормативных документах, кроме перевода их в документы, используемые на добровольной основе. Однако, кроме разработки технических регламентов, национальные стандарты и стандарты предприятий должны быть переработаны в соответствии с новыми требованиями по безопасности продукции (см. статьи 11 и 17 ФЗ).
Итак, Федеральный Закон обязывает производителей продукции применять единые правила установления требований к продукции, основанные на допустимом риске причинения вреда. В частности, к автомобильным дорогам эти требования должны распространяться как в области проектирования, строительства, реконструкции, так и в области модернизации, ремонта и содержания автомобильных дорог, причем обеспечение безопасности этих сооружений должно базироваться на допустимом риске причинения вреда гражданам, окружающей среде, животным, растительности. Как уже отмечалось, соблюдение единых правил в области транспортных сооружений не отрицает применения различных уровней безопасности проектируемых (строящихся) сооружений и объектов, находящихся на стадии эксплуатации, если для них будут созданы отдельные технические регламенты. Такой подход к созданию технических регламентов, во-первых, будет связан с тем, что параметры многих элементов существующих автомобильных дорог по своей величине не соответствуют современным требованиям безопасности движения (допустимому риску). Во-вторых, разработка отдельного регламента для давно эксплуатируемых дорог будет связана с низким качеством исполнения (переноса в натуру) многих элементов старых дорог и их параметров.
При проектировании дорог регламентируются и со временем ужесточаются допуски на отклонение геометрических и прочностных параметров. На существующих (эксплуатируемых) дорогах фактические отклонения параметров, как правило, превышают допуски [2], что приводит к увеличению рисков. Другими словами, некачественное строительство транспортного сооружения приводит к увеличению риска причинения вреда человеку.
В таблице показано сравнение риска причинения вреда жизни или здоровью граждан на предельно допустимых параметрах автомобильных дорог Российской Федерации и стран Западной Европы при расчетной скорости движения автомобилей 120 км/ч. Подробный анализ этой таблицы изложен в работе [18]. Основной вывод проведенного анализа заключается в том, что многие параметры отечественных многополосных дорог более совершенны, чем параметры дорог Западной Европы.
Однако следует обратить внимание на то, что эти риски (см. таблицу) определены при допустимых отклонениях основных параметров дорог (ширины покрытия и ширины обочины, радиусов горизонтальных и вертикальных кривых и так далее). Другими словами, если при строительстве транспортного сооружения (автомобильной дороги или сооружения на ней) не выдержали допусков на отклонение какого-либо параметра, то риск причинения вреда сразу же возрастает. И в случае, когда данный параметр дороги был принят как предельно допустимый, риск причинения вреда превышает допустимое значение, а безопасность продукции при возникновении недопустимого риска (см. определение) становится необеспеченной.
Если при строительстве дорог с более совершенными параметрами, чем предельно допустимые, не выдержаны допуски на отклонение геометрических или прочностных параметров, риск причинения вреда гражданам и имуществу увеличивается, но в этом случае риск не всегда становится недопустимым. Это зависит от того, насколько параметры дороги более совершенны, чем предельно допустимые (при данной расчетной скорости) и насколько строители не выдержали допуск на отклонение геометрического или прочностного параметра участка дороги.
Как видно из сказанного, неформальное выполнение требований Федерального Закона «О техническом регулировании» в области дорожного хозяйства дает органам исполнительной власти существенную возможность повысить качество продукции (а общественности и потребителям – контролировать качество), оценивая риск причинения вреда на всех стадиях жизненного цикла автомобильной дороги.
Публикации 